Não é de hoje que se tem reprovado ao Supremo Tribunal Federal STF a lentidão no exercício de sua mais importante competência: o controle da constitucionalidade das leis. São diversas as questões constitucionais dessa natureza estacionadas, por longos anos, naquela Corte. Bom exemplo disso é o caso relativo à constitucionalidade das mudanças operadas, em 1999, no regime de incidência do PIS e da COFINS, em particular o aumento da base de cálculo de ambas as contribuições, que passaram a abarcar, com algumas exceções, a totalidade das receitas auferidas pelas empresas, principalmente as receitas financeiras. Passados quase sete anos, ainda não há um posicionamento sobre isso, o que gera um clima de incerteza e reforça um argumento tradicionalmente adotado pelo Fisco: de que o reconhecimento da invalidade da exigência do tributo implicaria um catastrófico impacto sobre as finanças públicas, gerando mais um ?esqueleto? a ser reconhecido e pago pelo Governo. A passagem do tempo reforça a idéia de consumação do fato, de estabilização do que se fez. Daí a importância de se compreender as razões dessa demora e apontar maneiras de corrigi-la ou, quando menos, atenuá-la.
Pois bem, deixando de lado questões de ordem política, o fator mais relevante na morosidade do STF parece ser a amplitude de sua competência. Na verdade, o STF não é, puramente, uma Corte Constitucional, mas uma Corte de última instância que, entre outras matérias, trata da constitucionalidade das leis. Ultimamente, tem chamado a atenção da mídia, por exemplo, as ações judiciais relacionadas às Comissões Parlamentares de Inquérito e aos processos de cassação de agentes políticos. Mas, à parte os casos que merecem as manchetes, o que significativamente ocupa o tempo e a energia do STF são milhares de recursos e de habeas corpus relativos a processos penais que tiveram andamento nas instâncias inferiores. Um exame ligeiro das publicações oficiais denota que, em termos quantitativos, o que mais passa pelo crivo do STF é matéria penal. Ainda que com algum exagero, poder-se-ia dizer que o STF é uma Corte Penal que, de quando em quando, julga outras matérias, entre as quais as que dizem respeito à eventual incompatibilidade entre o texto de uma norma legal e o ditado constitucional (controle da constitucionalidade).
Assim, parte da solução passaria pela redução, via Emenda Constitucional, das competências atribuídas ao STF, que poderiam ser transferidas ao STJ ou mesmo simplesmente eliminadas (por exemplo, o habeas corpus contra decisões de Tribunais Superiores). Curiosamente, a resistência a esse tipo de mudança vem dos próprios Tribunais, que têm um apetite onívoro pelo julgamento (ou melhor, pela possibilidade de julgamento) de todo e qualquer tipo de matéria. Vale lembrar que, nos trabalhos da Assembléia Constituinte de 1988, vários Ministros do STF opuseram-se, pública ou veladamente, à criação do STJ, que assumiu porção da competência daquele. Agora, seria o caso de levar adiante essa transferência (o que se ensaiou timidamente com a Emenda Constitucional n. 45, que conferiu ao STJ a competência para homologação de sentenças estrangeiras, que antes cabia ao STF), com o propósito de concentrar, se não exclusivamente, ao menos de forma predominante, a atuação do STF em matéria constitucional. Conseqüentemente, a composição do STJ, enquanto receptor de novas atribuições, deveria ser significamente ampliada, passando dos atuais 33 Ministros para algo em torno de 100 Ministros, distribuídos em órgãos especializados.
Há outro problema a ser enfrentado. Conquanto a Constituição contemple mecanismos de encaminhamento de questões constitucionais diretamente ao STF (ações diretas de inconstitucionalidade e de constitucionalidade), é fato que diversos casos dessa natureza somente são apreciados, no STF, pela via recursal (recurso extraordinário), após o esgotamento da discussão nas instâncias inferiores. Ora, entre o início de uma ação judicial e a interposição do último recurso ao STF, passam-se, normalmente, vários anos. Por que não criar uma espécie de curto-circuito para a apreciação dessa matéria? Nessa linha, constatada, em qualquer fase do processo, uma questão de ordem constitucional, considerada prejudicial ao deslinde do litígio, esse processo seria suspenso, com reenvio da questão constitucional ao STF, para que este a julgasse, após o que o processo voltaria a ter seguimento, mas já com a matéria constitucional definitivamente resolvida.
Cabe ter presente e analisar alguns argumentos contrários a essa modalidade de reenvio: provocaria uma morosidade ainda maior no andamento dos processos judiciais; eliminaria a possibilidade de os Juízes e Tribunais apreciarem questões constitucionais, pois estariam vinculados ao que foi previamente decidido pelo STF; implicaria num encaminhamento ?prematuro? da questão constitucional ao STF, antes que a discussão e a reflexão em torno da matéria tivessem amadurecido. Quanto à primeira objeção, se é certo que, na fase inicial do processo, o reenvio geraria alguma demora, é igualmente certo que, em compensação, estaria preclusa a possibilidade de recurso posterior ao STF. Assim, o tempo perdido numa fase seria recuperado na outra. Ademais, julgada uma vez a matéria pelo STF, seria possível evitar, por meio de efeito vinculante, outros reenvios relativos à mesma questão. Por fim, conjugado o reenvio com a maior concentração do STF em questões constitucionais, seria de se esperar uma apreciação mais célere da matéria.
Há quem veja nesse mecanismo uma capitis deminutio, em detrimento dos demais Juízes e Tribunais, como se fosse essencial e imprescindível ao pleno exercício da função jurisdicional, por todo e cada um dos integrantes do Poder Judiciário, a possibilidade de afastar a incidência de uma norma, por entendê-la inconstitucional. Agrega-se a isso uma certa suspeita quanto às influências políticas nos julgamentos do STF. Mas ora, que há de tão absurdo ou estranho em que um único órgão judicante se pronuncie sobre matéria constitucional. Mais absurdo e gerador de incerteza, sim, é a possibilidade de, por questões meramente processuais (falta de interposição de recurso extraordinário ou negativa de seguimento ao recurso interposto), a mesma norma venha a ser considerada constitucional em um processo e inconstitucional no outro. Por sinal, até para evitar esse tipo de situação, os Tribunais têm acolhido ações rescisórias contra decisões que adotaram entendimento de matéria constitucional diverso daquele finalmente esposado pelo STF. E quanto à desconfiança relativamente a motivações políticas nas decisões tomadas pelo Supremo, a maneira de enfrentar esse problema de fato existente consistiria em, por exemplo, mudar-se a forma de escolha dos integrantes da Corte, assunto de que pretendemos nos ocupar em outra oportunidade. De todo modo, se esse argumento tivesse qualquer valor, seria então o caso de se eliminar de todo a competência do STF para o controle da constitucionalidade, o que não faz qualquer sentido.
Por fim, teme-se o empobrecimento ou excessiva simplificação no trato da matéria constitucional, que não teria sido objeto de lenta decantação, propiciada por longos anos de discussão envolvendo advogados, procuradores, juízes e juristas. Mas, então, também teriam que ser suprimidas as ações diretas, passíveis da mesma objeção. E é pura mistificação sustentar que toda a massa de opiniões, entendimentos, prós e contras, acerca de uma questão constitucional seja absorvida e ponderada pelo Supremo. No máximo, é a partir de alguns poucos casos, pinçados de forma aleatória na multidão de processos, que a Corte colhe subsídios. Mas isso também poderia ocorrer na modalidade de reenvio, especialmente naqueles casos em que a discussão assume um caráter multitudinário. De todo modo, seria recomendável, na disciplina do reenvio, que fosse possibilitada a participação de outros interessados, quando da discussão da matéria no STF, na qualidade de amicus curiae. Por sinal, a Lei 9.868, que disciplina as ações diretas de inconstitucionalidade e de constitucionalidade, contempla expressamente, no parágrafo 2.º de seu artigo 7.º, a possibilidade de o Relator do processo abrir oportunidade para terceiros interessados se manifestarem sobre a questão constitucional. Nada impediria que isso fosse aplicado também aos casos de reenvio.
Há, pois formas conhecidas e testadas em outros países capazes de gerar uma solução aceitável para o problema de que nos ocupamos. Bastaria a vontade política de enfrentar resistências em grande parte corporativistas e de pôr em prática essas soluções, mediante reforma constitucional.
Leonardo Sperb de Paola é advogado, professor de Direito Tributário da FAE Business Schooll, doutor em Direito pela UFPR.
