Com a preocupação de contribuir para o processo legislativo da reforma eleitoral, o Ministro Carlos Velloso, Presidente do Tribunal Superior Eleitoral, instituiu comissão de juristas e técnicos em administração para propor medidas, inclusive no âmbito legislativo, sobre dois temas da maior importância: a) Revisão e atualização dos delitos previstos no Código Eleitoral e leis especiais; b) Aperfeiçoamento do sistema de prestação de contas pelos partidos políticos.(1) Honrado com a designação para relatar a proposta quanto ao primeiro assunto, encaminhei à presidência do TSE e aos demais colegas de comissão(2) um anteprojeto que teve como ponto de partida o trabalho por mim elaborado em 1995 e com o mesmo objetivo.
Para a atualização, recebi nos últimos dias a colaboração de professores referidos na seqüência, de uma equipe do Tribunal Regional Eleitoral do Paraná, de membros do Ministério Público do Paraná e Santa Catarina e do ex-magistrado e advogado Doutor Olivar Coneglian, em reunião promovida pela Doutora Maria Tereza Uille Gomes, na sede da Associação do Ministério Público do Paraná.
As alterações mais relevantes no seio do Código Eleitoral e leis especiais são as seguintes:
1. Sistematização
a) Indicação dos Anteprojetos anteriores 1991 e 1995 e das disposições do Código Eleitoral para contextualizar a proposta; b) Distribuição dos tipos de crimes sistematicamente em atenção aos bens jurídicos ofendidos.
2. Crimes propriamente e impropriamente militares
a) O Anteprojeto estabelece no art. 285: ?Quando o fato estiver previsto no Código Penal ou em leis especiais, será aplicável a presente lei, considerando-se: I os motivos e os objetivos do agente; II – a lesão real ou potencial aos bens jurídicos referidos no art. 283?. Tais bens são os tutelados como o alistamento eleitoral, a propaganda e a campanha eleitoral, o sufrágio universal, o voto direto e secreto, a apuração e a contagem de votos e a administração da Justiça Eleitoral. b) O parágrafo único acentua que em tal caso, pena aplicável será ?a cominada pelo Código Penal ou lei especial, se o crime não estiver previsto na presente lei?.(3)
3. Previsão de penas
a) Criação da pena de perda de bens, aplicável quando o condenado solvente deixa de pagá-la ou frustra a sua execução (art. 291); b) Como espécies das penas restritivas de direitos, a instituição das seguintes: b 1) trabalhos gratuitos em favor da Justiça Eleitoral(4) (art.288,I); b 2) interdição temporária de direito(5) ; b 3) suspensão de direitos políticos(6) ; c) As penas somente serão executadas após o trânsito em julgado (CF, art. 5.º, LVII); d) Tanto a aplicação como a execução devem se submeter ao sistema geral do CP e da LEP, atendidas as peculiaridades da lei especial (CP, art. 12).
4. Limite máximo da pena de prisão
a) O crime de interferência indevida no sistema de tratamento automático de dados utilizado pelo serviço eleitoral, comprometendo a eficácia e a verdade do voto eletrônico é punido com a reclusão de 4 (quatro) a 10 (dez anos), além da multa. Trata-se de ?desenvolver ou introduzir comando, instrução ou programa de computador capaz de destruir, apagar, eliminar, alterar, gravar ou transmitir dado, instrução ou configuração de programa de computador ou de provocar resultado diverso do verdadeiro? (art. 337); b) O crime do ?caixa 2?, consiste em ?manter ou movimentar recurso ou valor paralelamente à contabilidade exigida pela legislação para a escrituração contábil de partido político e relativa ao conhecimento da origem de suas receitas e a destinação de suas despesas, é punido com a reclusão de 3(três) a 8 (oito) anos, além da perda dos recursos ou valores em favor da União (art. 338); c) Na mesma sanção incorre quem recebe recurso ou valor proveniente de atividade ilícita ou não declarado pelo doador ao órgão competente (art. 338, parág. ún.).
5. Alternativas para a pena de prisão
O Anteprojeto não se afasta da orientação moderna segundo a qual a pena de prisão, como ?amarga necessidade? deve ser reservada para os tipos mais graves de ilicitude e para os quais não se justifica a substituição por outras formas e expressões da defesa pública. a) As penas restritivas e a multa, bem como a perda de bens, têm sentido altamente eficaz e são previstas para um grande número de infrações quando a pena aplicada não for superior a 3 (três) anos e o crime não for cometido com violência ou grave ameaça à pessoa (art. 289); b) Admite-se, em muitas hipóteses, a conciliação e a transação quando a pena cominada não seja superior a dois anos.(7) A Justiça Eleitoral continua sendo competente para o processo e julgamento em tais casos de aplicação dos arts. 74 e 76 da Lei n.º 9.099/95.O processo e o julgamento em tais casos continuam sendo da competência da Justiça Eleitoral que com meios e métodos próprios e específicos saberá tratar das infrações menos graves.
6. Novos limites para a pena de multa
a) Os valores atuais da pena de multa estão defasados; b) Adotam-se os limites mínimo e máximo de 20 (vinte) e 720 (setecentos e vinte) dias-multa, cujo valor, a ser fixado pelo juiz, não pode ser inferior a 1/10 (um décimo) do salário mínimo vigente e nem superior a 10 (dez) vezes esse salário (art. 290).
7. Limites mínimo e máximo da pena de multa
a) Valor mínimo para o Código em vigor: R$ 10,00 (dez reais); b) Valor mínimo para o Anteprojeto: R$ 600,00 (seiscentos reais) ; c) Valor máximo para o Código em vigor:
R$ 270.000,00 (duzentos e setenta mil reais); d) Valor máximo para o Anteprojeto: R$ 6.480.000,00 (seis milhões, quatrocentos e oitenta mil reais).
Ninguém poderá, de sã consciência e honestidade de propósito e espírito cívico afirmar que o parâmetro de valor mais alto da multa é desarrazoado. Basta ver, nos escândalos recentes apurados pelas Comissões Parlamentares de Inquérito no Congresso Nacional (Correios, Mensalão e Bingo) como existem fortunas que trafegam ilicitamente em campanhas eleitorais. A reversão da multa em favor do Fundo Penitenciário Nacional, que entre outros objetivos, tem a função de oferecer melhor serviço e equipamento, já revela a utilidade da pena pecuniária.
8. A legitimação do Ministério Público para a cobrança da multa
a)Em texto claro fica estabelecida a atribuição privativa do Ministério Público para promover a execução da pena de multa, além das demais (art. 364); b) A reafirmação da legitimidade privativa do Ministério Público para cobrar a pena multa é sugestão da ex-Procuradora de Justiça do Paraná, Dra. Maria Tereza Uille Gomes, visando eliminar a controvérsia sobre a legitimação. Prevalece o entendimento de que a execução deve ser promovida nos termos do art. 164 e seguintes da Lei n.º 7.210/84 (Lei de Execução Penal); c) A natureza jurídica da multa não se altera com a declaração de que passa a ser, após o trânsito em julgado, dívida de valor. A Lei n.º 9.268/96, dando nova redação ao art. 51 e revogando os §§ 1.º e 2.º, teve dois objetivos claros: eliminar a conversão da pena de multa em prisão e atualizar a sanção pecuniária pelas normas da legislação relativa à dívida ativa da Fazenda Pública, inclusive quanto às causas interruptivas e suspensivas da prescrição.
9. A pena de perda de bens
a) Resulta ela da conversão da multa aplicada quando o condenado solvente deixa de pagá-la ou frustra a sua execução; b) Os bens perdidos reverterão para o Fundo Penitenciário Nacional (LC n.º 79, de 1994) de essencial importância no sistema de execução das penas e medidas de segurança; c) Para garantia da execução dessa nova modalidade penal foi previsto o arresto de bens suficientes (arts. 354, IV e 357).
10. Perda do mandato eletivo
a) Perfeitamente adequada à Constituição (art. 15, III) e ao Código Penal (art. 92, I) esta punição é considerada efeito da condenação pelos crimes mais graves; b) Entre eles estão: os atentados contra a integridade do voto (art. 318); a prisão ilegal de eleitor, membro de Mesa Receptora, fiscal, delegado de partido ou candidato (art. 319); a corrupção da obter ou dar o voto ou conseguir abstenção (art. 323); a violência ou grave ameaça para coagir alguém a votar ou se abster de votar (art. 324); a coação para o mesmo fim praticada com abuso de autoridade (art. 329); a alteração nos mapas ou boletins de apuração da votação ou lançar em tais documentos votação que não corresponda à cédula apurada (art. 333)(8); a interferência criminosa em sistema de tratamento automático de dados através de vírus e outras modalidades de invasão (art. 337) e o ?caixa 2? que constitui espécie de sonegação fiscal altamente qualificada pelos danos causados à Nação e à República (art. 338); c) Também haverá perda de mandato (pela autoria ou participação ) em outros crimes quando a condenação for superior a 4 (quatro) anos; d) Há vários delitos punidos com reclusão que implicam na prisão em regime fechado (penitenciária); e) Há outros prevendo o cumprimento da prisão em regime semi-aberto.
11. Meios de comunicação social
Além de jornais e revistas, rádio, televisão, cinema, agência de notícias e outro veículo periódico de informação ao público, também a internet é prevista como meio de comunicação social (art. 294, e). Os crimes eleitorais praticados através da internet e do correio eletrônico podem ofender diversos bens e interesses (honra, patrimônio, regularidade do processo eleitoral, legalidade da propaganda e da campanha, etc.).
12. Direito de resposta
a) Uma das notáveis criações da jurisprudência eleitoral é o direito de resposta. Consiste ele na resposta, no mesmo veículo de comunicação social e proporcional ao agravo, divulgada no mesmo espaço de tempo e local utilizado pelo ofensor. Essa conquista está consagrada no Anteprojeto (art. 295, I); b) Adota-se uma nova causa de extinção da punibilidade(9) quando o satisfatório exercício do direito de resposta priva o ofendido do direito de queixa ou representação. É óbvio que se o agravado preferir o acesso ao Poder Judiciário (processo criminal e/ou de indenização) poderá fazê-lo.
13. Nova causa interruptiva da prescrição e aumento dos prazos
a) Superando uma das falhas da previsão das causas interruptivas da prescrição previstas no Código Penal (art. 117), o Anteprojeto prevê a hipótese da decisão que, em grau de recurso, impõe ou confirma a pena (art. 297, III); b) A natureza e a excepcional gravidade dos delitos eleitorais justificam essa iniciativa bem como o aumento de 1/3 (um terço) dos prazos de prescrição previstos no Código Penal (art. 297, parág. único).
14. Bens jurídicos protegidos – Criminalização
a) O Anteprojeto é fiel ao princípio da intervenção mínima do Direito Penal, frente ao entendimento de que quando as infrações de qualquer natureza possam ser combatidas por outros ramos do ordenamento jurídico a eles se deve recorrer antes da sanção criminal. No campo eleitoral há espaços e oportunidades para a criativa jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral através de Resoluções normativas dotadas de coerção. Sendo assim, o elenco proposto de delitos representa o mínimo necessário de criminalização compatível com as exigências éticas e sociais do Direito e da Justiça eleitorais; b) Procurando sistematizar os diversos bens jurídicos ofendidos e estabelecer um critério de ordem, são previstos as diversas infrações que atentam contra: 1.º. Alistamento eleitoral; 2.º. Propaganda e campanha eleitoral; 3.º. Sufrágio universal; 4.º Votação; 5.º Apuração e contagem dos votos; 6.º Administração da Justiça Eleitoral (arts. 300 a 343); c) O Anteprojeto atual observou a recolheu disposições já previstas no Código Eleitoral, em leis especiais e nos Anteprojetos de 1991 e 1995, modificando-as ou reproduzindo-as quando necessário, atualizando as hipóteses de crimes e ajustando as penas; d) O crime omissivo na prestação de contas, com a reclusão de 1 (um) a 4 (quatro) anos além da multa foi proposto pelo Promotor de Justiça Armando Antonio Sobreiro Neto, nos seguintes termos: Art. 338 Bis ?Omitir, na prestação de contas, recurso ou valor relativos à receita ou despesa de partido político ou outra informação relevante?;(10) e) Também são previstos os crimes de falsidade material e ideológica em documentos de prestação de contas (art. 338, bis, parágrafo único)
15. Regras de processo penal
São muitas as inovações do Anteprojeto em relação ao Código Eleitoral vigente. Além da revisão houve a preocupação com a atualização de seus dispositivos. Seguem algumas indicações:
15.1. Competência exclusiva da Justiça Eleitoral
Mesmo nas hipóteses de aplicação da Lei n.º 9.099/95 e 10.259/01, isto é, quando a pena privativa de liberdade não for superior a 2 (dois) anos, a competência para o processo e julgamento é da Justiça Eleitoral.
15.2. O homicídio doloso eleitoral
Para resolver a hipótese do crime de homicídio praticado por motivação eleitoral ou em conexos a algum ilícito contra os bens protegidos pelo Código Eleitoral, foi adotada a fórmula proposta pelo Dr. Olivar Coneglian: ?No caso de homicídio doloso praticado numa das condições do art. 285, o processo será o previsto para o processo dos crimes da competência do Júri, presidido pelo Juiz Eleitoral, podendo ser utilizado o corpo de jurados da justiça comum?.
15.3. Procedimento judicial de ofício
Além do dever geral exigido dos Juízes e Tribunais de encaminhamento de peças para o Ministério Público quando em autos ou papeis constarem a existência de crime de ação pública, a Justiça Eleitoral assim procederá não somente no caso acima mas, também, para os fins do art. 14 §§ 10 e 11 da Constituição federal; art. 262, IV do Código Eleitoral e art. 22 da lei complementar n.º 64/90 (impugnação de mandato e outras hipóteses) (art. 352).
15.4. Iniciativas do Ministério Público
Se o Ministério Público julgar necessários maiores esclarecimentos e documentos complementares ou outros elementos de convicção, poderá requisitá-los diretamente de quaisquer autoridades, funcionários ou pessoas(11) que possam fornecê-los ou requisitar a instauração de inquérito policial.
15.5. Atuação da Polícia Judiciária estadual
Não havendo órgão da Polícia Federal na sede do Juízo Eleitoral o inquérito policial será realizado pela Polícia Judiciária estadual.(12)
15.6. Medidas cautelares
São várias as medidas determinadas pela necessidade da investigação criminal ou instrução judicial e para prevenir novas infrações (arts. 353 e s.). Elas constituem alternativas da prisão preventiva e podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente – quando adequadas à gravidade do delito, às circunstâncias do fato e às condições pessoais do indiciado ou acusado. Vale referir:
a) Comparecimento periódico em juízo para informar e justificar atividades; b) Proibição de acesso ou freqüência a determinados lugares; c) Proibição de ausentar-se do país; d) Arresto de bens para garantir a execução de bens perdidos pelo não pagamento de multa pelo condenado solvente; e) Atualização dos valores da fiança com o mínimo de 2 (dois) e o máximo de 300 (trezentos) salários mínimos. Sendo insolvente o condenado o juiz poderá conceder liberdade provisória, sujeitando-o ao cumprimento de alguma das medidas cautelares (arts. 355 e 356).
15.7. Julgamento antecipado da ação penal
Inovando no sistema processual penal de primeiro grau de jurisdição, o Anteprojeto segue a orientação da Lei n.º 8.038/90 e permite o julgamento antecipado da causa penal na restrita hipótese de improcedência da acusação diante da resposta e documentos do denunciado ou querelado (art. 360). Os prazos são iguais para o notificado e o Ministério Público falarem nos autos.(13)
15.8. Audiência contínua
A natureza da Justiça Eleitoral e o seu compromisso social e cívico exigem procedimentos compatíveis quanto à eficiência e celeridade. Daí a proposta da audiência ser contínua ouvindo-se no mesmo dia o ofendido, se houver, as testemunhas e, por último, o acusado.
15.9. Prazo para sentença
É de 10 (dez) dias. Em face do relevo da decisão em matéria eleitoral é mais adequado que ela não seja proferida em audiência. A convicção judicial pode sofrer interferência inadequada em conseqüência do confronto das partes e da flutuação da prova oral.
15.10. Previsão de recurso ordinário
Entre as valiosas sugestões do Grupo de Trabalho do TRE-PR, uma delas é a previsão de recurso ordinário nas ações penais de competência originária dos Tribunais Regionais (art. 363)
15.11. Execução da decisão após o trânsito em julgado
Diante do princípio constitucional da presunção de não culpabilidade antes da condenação transitada em julgado, a execução da condenação deve aguardar esse marco.
15.12. Execução provisória benigna
A Súmula 716 do Supremo Tribunal Federal admite a execução provisória benigna para efeito de progressão do regime de execução da pena privativa de liberdade ou aplicação de regime mais favorável de execução (art. 716).(14)
16. Sugestões e críticas
Serão bem-vindas todas as sugestões e críticas ao texto do esboço que nos próximos dias será publicado inteiramente na internet (sites do TSE e www.professordotti.com.br )
NOTAS
(1) Portaria n.º 391 (DOU de 12.08.05)
(2) Presidente: Ministro Substituto do TSE, Gerardo Grossi; Professores e ex-Ministros do TSE, Torquato Jardim e Costa Porto; Doutores e ex-Ministros do TSE, José Guilherme Vilela e Fernando Neves; Professor e ex-Governador Nilo Batista; Ministro do TCU, Benjamin Zymler; Professor Lucas Furtado, Procurador-Geral do TCU; Professor e ex-Secretário da Receita Federal, Everardo Maciel e a Contadora Leonice Severo Fernandes, do quadro de servidores do TSE. (Portaria n.º 391, do Ministro Carlos Velloso, DJU de 12.08.2005).
(3) Sugestão do Promotor de Justiça, Doutor Pedro Roberto Decomain (SC) e do ex-Magistrado e Advogado, Doutor Olivar Coneglian.
(4) A sugestão feita pelo Professor Nilo Batista tem ampla oportunidade de alcançar fins sociais e didáticos segundo a opinião do Grupo de Trabalho do Tribunal Regional Eleitoral do Paraná (GT do TRE), coordenado pela Dra. Ana Flora França e Silva e integrado por Rojane Soares Pugliese, Sérgio Maranhão Ritzmann, Mônica Miranda Gama Monteiro, Mariana Pilastre de Góes e Maria Regina Caffaro Silva de Gouvea. Segundo este GT, os trabalhos são diversos: a) restauração, conserto, pintura, etc. de instalações nos locais de votação que, em grande maioria, são escolas públicas e privadas; b) remoção de material de propaganda em vias públicas; c) atividades nos cartórios eleitorais; d) participação em equipes de fiscalização volante de propaganda eleitoral, etc.
(5) Sugestão do Professor Miguel Reale Junior que é específica para determinado tipo de conduta que desvenda o uso da pessoa jurídica para a prática de crime.
(6) Proposta do Professor Nilo Batista que se aplica para todas as penas que podem substituir as privativas de liberdade e de grande alcance pedagógico.
(7) Sugestão do professor Rômulo de Andrade moreira, membro do Ministério Público estadual da Bahia; Professor de Processo Penal na Universidade Salvador (unifacs) e outras instituições de ensino.
(8) Essa modalidade de crime deve ser mantida porque o voto eletrônico, de grande eficácia e prestígio, é substituído pela cédula em locais desprovidos de equipamentos ou quando houver defeito nos mesmos. Há episódios nas últimas eleições que justificam essa cautela.
(9) Proposta pelo Professor Nilo Batista.
(10) O acréscimo ?ou outra informação relevante? é do relator.
(11) Acréscimo sugerido pelo Promotor de Justiça de Santa Catarina, Doutor Affonso Ghizzo.
(12) Sugestão do Promotor de Justiça Eleitoral, Doutor Armando antonio sobreiro neto.
(13) Sugestão do Professor Rômulo Andrade Moreira.
(14) Sugestão do Professor Rômulo de Andrade Moreira.
René Ariel Dotti é Professor Titular de Direito Penal da Universidade Federal do Paraná. Vice-Presidente da Associação Internacional de Direito Penal e presidente de seu Grupo Brasileiro. Co-redator dos projetos convertidos nas leis de reforma da Parte Geral do CP e de execução penal. Relator dos trabalhos da Comissão encarregada da revisão e atualização dos crimes eleitorais. Advogado.