A presidente Dilma Rousseff adotou como estratégia legislativa em seu governo a menor dependência possível da sua base aliada no Congresso Nacional. Ela deve terminar seu mandato como a mandatária que menos utilizou da maioria qualificada para aprovar grandes reformas constitucionais.
Desde que assumiu seu governo, foram aprovadas no Legislativo nove emendas constitucionais, número que não deve se alterar neste ano tendo em vista não haver nenhuma expectativa de que alguma outra seja apreciada até o final deste ano. O número é menor do que os antecessores. Em cada mandato do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), foram 14 emendas. Outras 35 foram chanceladas pelos congressistas na gestão de Fernando Henrique Cardoso (PSDB), sendo 16 no primeiro mandato e 19 no segundo.
A aprovação de uma emenda constitucional é a que mais demanda esforço do Executivo, uma vez que promove uma alteração na Constituição Federal. Daí a necessidade das chamadas maiorias qualificadas. São necessários três quintos dos votos em cada uma das duas Casas, Câmara e Senado, por onde a proposta deve ser analisada em dois turnos.
Além do número menor de emendas, o que mais chama a atenção é que, na gestão Dilma, a única de fato que o Executivo se empenhou a aprovar e, portanto, mobilizou sua base aliada para isso, foi a que prorrogou a Desvinculação de Receitas da União (DRU) até 2015. A proposta foi aprovada no apagar das luzes de 2011 e garantiu ao governo a possibilidade de gastar livremente 20% das receitas o equivalente, segundo dados do ministério do Planejamento, a R$ 62,4 bilhões. As outras emendas foram todas de iniciativa do Congresso, como a PEC da Música, a das Domésticas e a que acabou com o voto secreto para votações no caso de perda de mandatos de deputados e senadores e para os vetos presidenciais.
Já os antecessores aproveitaram as maiorias constituídas no Congresso em seus primeiros mandatos para promover alterações constitucionais que acabaram se tornando pontos centrais de suas gestões. Fernando Henrique Cardoso, por exemplo, quebrou monopólios estatais da exploração do petróleo, gás e telecomunicações e fez a primeira parte da reforma previdenciária. Também, via emenda constitucional, criou a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) e aprovou o texto que instituiu a reeleição no País. Lula promoveu uma reforma tributária, ainda que tímida, e aprovou uma continuação da reforma previdenciária.
Além da sua conhecida pouca boa vontade pelas negociações políticas, alguns fatores explicam a baixa utilização de Dilma das emendas constitucionais. Na economia, por exemplo, em vez de enfrentar a longa e difícil negociação política com o Congresso para aprovar emendas constitucionais, ela optou por um caminho alternativo, usando brechas ou os limites legais para criar incentivos econômicos durante a crise financeira. Usou até o limite, por exemplo, o artifício de estimular a economia por meio de impostos regulatórios, instituídos por meio de decretos presidenciais. Sem a necessidade, portanto, de tramitação legislativa. Integrantes da equipe econômica sempre argumentaram que o uso de medidas que não exigem mudança constitucional acelera o processo, mas críticos apontam, por outro lado, a falta de previsibilidade e segurança jurídica causados por regras que mudam constantemente, sem aviso prévio.
Outro aspecto é que a base aliada de Dilma foi cada vez mais infiel e menor, o que fez com que o Palácio do Planalto reduzisse a negociação política direta para aprovar projetos de seu interesse. De acordo com levantamento do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap), a taxa de apoio a Dilma na Câmara foi de 90,08% em 2011 para 77,7% em 2012. No primeiro semestre deste ano, fechou em 72%. Seis meses depois, o cálculo para todo o ano de 2013 ficou em 62,8%. A contabilidade considera apenas as votações válidas e não-unânimes ocorridas até 30 de novembro. A base aliada também diminuiu. Em 2011 os partidos aliados tinham 388 deputados, a oposição 111 e os independentes, resumidos ao PV, eram 14. Em 2012, os parlamentares da base aliada foram reduzidos a 350, a oposição ficou com 83 e os independentes pularam para 80. Em 2013 pode-se afirmar que a base aliada tem 335 deputados, sendo 82 na oposição e 96 entre os independentes, agora com o PSB do governador de Pernambuco, Eduardo Campos, que vai disputar a eleição com Dilma Rousseff.
